Presidente, Colleghi,
l’intervento che ci accingiamo ad approvare è un intervento necessario. Non salviamo i banchieri, ma salviamo le famiglie e le imprese che hanno rapporti con le due banche, i lavoratori, il territorio.
È facile capire cosa succederebbe se il decreto non fosse convertito. Il mattino dopo, domani stesso, i depositanti correrebbero a ritirare i loro risparmi e le banche sarebbero costrette a richiamare i prestiti con effetto immediato.
Si è detto che non è vero, che questa è una esagerazione, perché c’è il Fondo di Garanzia dei depositi. Ma il Fondo garantisce i depositi fino a 100 mila euro e molti depositi, specie di imprese anche piccole, stanno sopra questa soglia. E i depositanti più piccoli nell’incertezza, malgrado tutte le rassicurazioni, finirebbero per ritirare ugualmente i loro depositi. Una massa considerevole di titoli all’attivo delle due banche sarebbe gettata sul mercato con effetti destabilizzanti anche sul mercato obbligazionario.
Inoltre – e soprattutto – verrebbe minata la fiducia nell’intero sistema bancario italiano.
Naturalmente, è lecito ritenere che ci fossero altre soluzioni possibili e che nel corso del tempo si sarebbero potute fare scelte diverse.
Attenzione però al senno del poi.
Ricordo innanzitutto che, nella discussione che facemmo in quest’aula nel marzo 2015 sulla legge di trasformazione delle banche popolari, le opposizioni ci dicevano che le banche malate erano le spa, non le popolari. Cito una frase che fu detta in aula, con ottima enfasi oratoria, da un esponente del M5S:
“Non possiamo permettere che ci venga detto che le banche popolari sono fragili e che vanno trasformate in Spa. Non possiamo permettere che una delle motivazioni alla base di questo decreto-legge sia la scarsa disponibilità di credito alle imprese, quando dati alla mano – dati alla mano, non chiacchiere, Presidente, ma dati alla mano – le uniche che hanno continuato a mantenere il credito alle imprese durante la crisi sono proprio le banche popolari”.
Le popolari venivano difese quasi da tutti, dagli imprenditori che spesso stavano nei CdA, dalla stampa e dai politici locali, da ultimo da alcune opposizioni in quest’aula. Proprio perché davano credito con facilità ed erano poco attente al principio della sana e prudente gestione.
Ma perché sono emersi i problemi di queste due banche? I problemi sono stati generati dalla recessione e da una governance malata, quella che appunto le opposizioni testardamente e caparbiamente difendevano, in contrapposizione con il modello capitalistico delle società per azioni.
Ma i problemi vennero alla luce a seguito degli stress test europei del 2014, quando per migliorare i coefficienti di capitale le due banche iniziarono a chiedere ai loro clienti di comprare azioni a fronte dei prestiti concessi: una pratica illegale che fu sanzionata e che indusse la vigilanza italiana ed europea a dichiarare che il capitale così raccolto non era – per così dire – vero capitale e comunque non era più computabile ai fini dei coefficienti patrimoniali. Di qui l’emergere della crisi.
Nel marzo del 2015 noi non sapevamo dei problemi specifici delle banche venete, ma capivamo benissimo – e lo dicemmo – che le popolari non avrebbero potuto far fronte alle esigenze di rafforzamento patrimoniale che erano emerse non solo in Italia, ma in tutto il mondo, con la grande crisi. E anche su questo vi fu la totale incomprensione e caparbia chiusura delle opposizioni.
Oggi, sulle banche venete, c’è chi critica il governo per aver perso tempo con l’ipotesi della ricapitalizzazione precauzionale, che alla fine non è stata accettata dalla Commissione Europea. E c’è chi lo critica per il motivo opposto: non aver sfidato la Commissione Europea insistendo comunque su quell’operazione.
Va riconosciuto che la ricapitalizzazione precauzionale ha il pregio della chiarezza: è un’operazione in cui lo Stato mette dei soldi e a fronte di questi ottiene delle azioni, tipicamente di controllo. Quindi si mettono i soldi, ma “si comanda”: nazionalizzazione temporanea, come si sta facendo per il MPS.
Al governo questa sembrava l’ipotesi più ragionevole. È quindi comprensibile che abbia battuto questa strada per molti mesi.
Si poteva procedere senza il consenso della Commissione?
La risposta è certamente no. Avremmo avuto un danno reputazionale molto forte: saremmo stati accusati di un illecito, cioè di dare alle banche aiuti di Stato non consentiti. Ciò avrebbe messo in dubbio la stessa sostenibilità dell’operazione.
La Commissione avrebbe poi chiesto alle due banche di restituire i soldi, come avvenne in passato con altri aiuti di stato dichiarati illegittimi, quali le quote latte o i contributi pubblici per i contratti di formazione lavoro. Per lo stesso motivo sarebbe stato impossibile utilizzare le risorse del Fondo Interbancario di Garanzia dei Depositi.
Questa dunque era una strada che non poteva essere percorsa, in particolare dopo che la Vigilanza europea dichiarò che le due banche erano in situazione fallimentare. E ciò avvenne – è bene ricordarlo – solo il giorno 23 giugno, ossia il venerdì precedente la domenica in cui fu emanato il decreto.
Si poteva rinunciare prima all’ipotesi della ricapitalizzazione precauzionale in modo da fare, come qualcuno dice, le cose con tempi più adeguati: ci sarebbe stato il tempo per fare un’asta pubblica? Si sarebbero spuntate condizioni migliori per il contribuente?
La risposta è ancora una volta certamente negativa. Per fare l’asta occorre dichiarare lo stato in cui si trovano le banche (insolvenza o quasi insolvenza) e cosa si vuole farne (liquidazione). Una volta che questa notizia è pubblica, occorre aver risolto il problema prima che riaprano gli sportelli. Altrimenti succede un guaio enorme.
Questo è il motivo per cui l’asta è stata effettuata presso intermediari nazionali ed europei in tempi molto brevi (pochi giorni), peraltro secondo le indicazioni e gli schemi previsti dalla Commissione Europea. Non ha alcun senso la critica di chi dice che, se ci fosse stato più tempo, si sarebbero spuntate condizioni più favorevoli per il contribuente e quindi meno favorevoli al cessionario che poi è stato scelto, cioè Banca Intesa. Questa critica non fa i conti con la realtà di cosa significa e quali tempi richiede la gestione della crisi di una banca.
Un’altra critica che viene mossa a questo decreto è quella secondo cui avremmo frettolosamente innovato la procedura di liquidazione. Questo è vero solo in parte, e al riguardo credo vadano fatte due osservazioni:
- Le regole europee sul bail-in e sulla gestione delle crisi bancarie sono nuove. E la caratteristica comune a tutte le crisi bancarie verificatesi in Europa fino ad oggi è che non hanno mai applicato il bail-in. Quindi tutti hanno dovuto trovare strade innovative. E ciò è avvenuto in una situazione di transizione in cui un numero davvero eccessivo di autorità avevano un ruolo nella decisione.
- Le crisi hanno sempre una loro specificità e difficilmente possono essere gestite senza innovare.
Questo secondo punto merita un approfondimento, anche perché da qui ha origine una critica ancor più radicale al governo: ogni crisi è stata trattata in modo diverso, il che ha dato luogo a disparità di trattamento nei confronti dei diversi stakeholder delle banche.
Certamente, le disparità vanno evitate nella misura del possibile. Ma la semplice verità è questa: è di fatto fallito il tentativo dell’Unione Europea di scrivere un libro delle regole piuttosto rigido e applicabile nello stesso modo a tutte le situazioni.
Questo fallimento, o comunque grave difficoltà, ha varie ragioni. Vorrei sottolinearne una che riguarda la radice profonda del problema.
Gli interventi sulle crisi devono sempre avere un margine di discrezionalità, un punto che è ben noto a tutti gli esperti, almeno dal 1873 quando Walter Bagheot pubblicò in un prezioso libricino intitolato “Lombard Street”, che è tornato di grande interesse negli ultimi anni.
Il punto è che, se si scrive un libro delle regole in cui si sa quando e come si interviene, i banchieri e i loro azionisti tenderanno ad assumere rischi eccessivi, perché “tanto se le cose vanno male paga lo Stato (o la Banca Centrale)”. Per evitare che questo accada, ossia l’azzardo morale, sarebbe sensato non avere alcun libro delle regole e annunciare che lo stato non interverrà in caso di crisi, se non per salvare i risparmiatori. Quando però la crisi si verifica, lo Stato deve intervenire almeno nei casi in cui rischia di essere travolto l’intero sistema. Di qui l’indicazione che gli interventi devono essere decisi di volta in volta con margini di discrezionalità, a seconda delle caratteristiche e della gravità della crisi.
Si può ritenere che questo sia per molti versi uno stato dell’arte insoddisfacente. L’Europa ha cercato di superarlo, ma dobbiamo prendere atto che per ora non c’è riuscita. Un manuale per la gestione delle crisi per ora non c’è.
Vorrei sottolineare come non ci sia neanche negli Stati Uniti. E che anche negli Stati Uniti si è proceduto per tentativi successivi e con molti errori. Vale la pena di ricordare alcuni passaggi chiave di quell’esperienza perché presentano molti elementi di riflessione per mettere nella giusta luce quanto sta accadendo da noi, anche in vista dei ragionamenti che dovremo fare nella Commissione bicamerale d’inchiesta sul sistema bancario.
Vedo che alcune forze politiche hanno già emesso la sentenza: le autorità sono colpevoli. Con questo approccio è difficile fare un serio lavoro d’indagine. Io trovo più utile preparaci a quel lavoro cercando di capire cosa è successo in Italia e come si confronta con quanto è successo altrove.
In sintesi, il 15 settembre la banca Lehman Brothers fu lasciata fallire. Il giorno dopo la FED salvò AIG, la più grande assicurazione americana, con un intervento per ben 85 miliardi di dollari. Nei giorni successivi, alcune banche furono salvate con la nazionalizzazione temporanea, come stiamo facendo noi con MPS, altre con accorpamenti in banche più grandi e con l’aiuto di risorse pubbliche, come stiamo facendo con le banche venete. Lo stesso Fondo Paulson, da ben 700miliardi, approvato il successivo 3 ottobre dal Congresso, avrebbe dovuto garantire o farsi carico degli attivi tossici delle banche. In realtà fu usato principalmente per le ricapitalizzazioni.
Di fronte a questi fatti, molti esponenti del Congresso mossero alle autorità americane (l’amministrazione Bush e la Fed di Bernanke) accuse che assomigliano molto alle accuse che vengono mosse oggi alle autorità italiane. Le elenco sinteticamente:
- Inaccettabile che il Parlamento sia stato scavalcato,
- Inaccettabile che nulla si sapesse circa l’utilizzo di ben 85mld di dollari per salvare Aig, (questa decisione fu presa in totale solitudine da pochissime persone!),
- Mancanza di una strategia coerente per affrontare la crisi,
- Inaccettabile che i problemi non fossero stati compresi e affrontati per tempo dalla vigilanza,
- La FED era connivente o addirittura succube delle grandi banche di Wall Street (un’accusa infamante che fu poi ripresa dalla commissione d’inchiesta del Congresso, la commissione Warren).
Tutte queste accuse le sentiamo fare oggi a proposito di un intervento da 5 miliardi, non da 85 o 700 miliardi.
Barack Obama, allora candidato democratico alla presidenza, non si unì alle critiche di comodo, e, a fine 2008, appena eletto presidente, scelse come ministro del Tesoro proprio quel Tim Geithner che, in qualità di presidente delle Fed di New York, aveva gestito in prima persona tutte le crisi bancarie. nel gennaio del 2010 rinnovò il mandato a Bernanke come Presidente della Fed. Queste scelte costarono moltissimo a Obama in termini di reazioni populiste. Obama fu accusato di essere il presidente dei banchieri. Il movimento Occupy Wall Street nacque negli Stati Uniti ed era rivolto in principio proprio contro l’amministrazione Obama, anche se poi si allargò a molti altri paesi.
In realtà quella di Obama fu una scelta lungimirante e coraggiosa perché Geithner e Bernanke , ottimi banchieri centrali, avevano le conoscenze giuste per affrontare e risolvere la crisi, cosa che fu poi fatta per fortuna di tutti noi.
Oggi sappiamo che, se dopo il fallimento di Lehman le altre grandi banche non fossero state salvate, la crisi mondiale avrebbe avuto conseguenze ancora più nefaste di quelle già terribili che abbiamo sperimentato. E mai sapremo se tutto ciò avrebbe potuto essere fatto con costi più contenuti per il contribuente.
Auspichiamo che anche in Italia alla fine prevalga la saggezza di Obama e che comunque si facciano analisi serie, scevre da pregiudizi nei confronti delle nostre autorità.
Queste considerazioni sugli Stati Uniti ci aiutano anche a rispondere a quella che è l’accusa più pesante che una parte del Parlamento rivolge oggi al governo: di aver messo cioè il Parlamento stesso di fronte al fatto compiuto. E di non aver dato al Parlamento la possibilità né il tempo per modificare il decreto. Questo è un problema reale, ma è un problema che si è posto sempre e ovunque nei casi di crisi bancarie. Ripeto: nel momento in cui emerge la crisi, essa va risolta immediatamente.
Aggiungo anche che è quasi impossibile risolvere una grave crisi prima che essa esploda. Molti oggi dicono che si sarebbe dovuto intervenire molto prima sull’intero sistema bancario italiano, fra il 2011 e il 2014, comunque prima che entrassero in vigore le norme sugli aiuti di Stato, come fecero la Germania, la Spagna ed altri.
Può darsi. Ma l’esperienza di questi anni ci dice in modo del tutto inequivocabile che i governi riescono a intervenire mettendo soldi pubblici nelle banche solo quando la crisi è conclamata e sotto gli occhi di tutti. Solo allora l’opinione pubblica capisce, forse, che l’intervento è necessario. Gli Usa non l’avrebbero mai fatto senza il crollo di Lehman e la crisi devastante che seguì. Lo stesso vale per la Germania, l’Olanda, il Regno Unito.
Noi non avevamo una crisi sistemica, avevamo focolai di crisi che avrebbero potuto ingenerarla, il che è molto diverso.
Ricordo inoltre che gli unici interventi che furono fatti prima del 2015 furono i Tremonti e poi i Monti bonds per MPS. E che questi interventi sono stati usati ampiamente – e ancora oggi vengono usati – nella polemica politica, per dire che il PD è intervenuto per salvare la “sua” banca. Il che è falso, come falso è quanto si dice su Banca Etruria, che pure non ha ricevuto un euro, ha visto sanzionati i suoi amministratori, è stata commissariata e infine messa in risoluzione. Chissà quale sarebbe il favore!
Aggiungo che, nel caso dell’Italia, si sarebbe dovuto fare come in Spagna, dichiarando che la crisi era sistemica, attingendo al Meccanismo Europeo di Stabilità (MES o ESM) e sottoponendoci al programma imposto dalla cosiddetta Troika. Non so quanti in questo Parlamento avrebbero approvato una scelta del genere.
Essendo il Relatore di questo provvedimento in Commissione Bilancio, desidero poi chiarire un punto relativo ai conti dell’operazione. Alcuni deputati hanno sostenuto che è irrealistico ipotizzare, come fa la Relazione Tecnica, un recupero crediti per 9,9 miliardi su 17,8 miliardi di crediti deteriorati (cui si aggiungono 1,6 miliardi da cessioni di partecipazioni). Il problema è che questi colleghi confrontano la stima del recupero che si può ottenere nell’arco di molti anni, quella cui fa riferimento la Relazione Tecnica, con i prezzi di vendita sul mercato dei crediti deteriorati, che sono del 17, 20, 25%. Il confronto in questi termini è dunque disomogeneo. Il dato della Relazione Tecnica è ottenuto sulla base dell’esperienza reale delle banche e della stessa SGA nel caso del Banco di Napoli. Vi sono studi specifici della Banca d’Italia che portano a questo risultato, tenendo conto anche della circostanza che i crediti deteriorati che vengono ceduti alla SGA includono non solo le sofferenze, ma anche le inadempienze probabili (per 8,4 miliardi). È sempre legittimo discutere delle ipotesi della Relazione Tecnica, ma, se lo si vuole fare, lo si faccia sulla base di dati reali e di confronti omogenei.
Qualcuno ha detto che, se questi sono i conti, non si capisce perché le due banche siano state messe in liquidazione. Gli amministratori uscenti, quelli che furono scelti dal Fondo Atlante per rimediare ai guai delle passate gestioni, potevano fare loro il recupero crediti e risanare le banche senza bisogno della liquidazione e dell’intervento di Banca Intesa. Si torma così all’ipotesi della ricapitalizzazione precauzionale. Il fatto è che questo argomento non ha convinto la vigilanza europea che ha esplicitamente detto che i piani che erano stati sottoposti dalle due banche non erano credibili. E perché lo fossero era comunque necessario che un investitore privato fosse disposto a mettere almeno un miliardo, cosa che non è avvenuta.
È certamente infine fantasiosa l’idea che si potesse far intervenire il Fondo Interbancario di Garanzia dei Depositi in qualità di investitore privato, mentre è in corso una controversia proprio su questo punto presso la Corte di Giustizia Europea.
Concludo con l’auspicio che, in questo o altri provvedimenti, si trovi il modo di accogliere due richieste che sono state formulate dal relatore on. Sanga riguardo alla data del 1 febbraio 2016 per le misure di ristoro a favore degli obbligazionisti subordinati e alla possibilità di compensare le minusvalenze su azioni senza dover attendere la conclusione della liquidazione.
Il provvedimento va comunque approvato nei tempi più brevi possibili al fine di eliminare ogni possibile fonte di incertezza sulla sorte delle due banche.